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我国物流业现行政策的分析与评价

2015-12-04 10:17:06作者:来源:

  近几年,我国物流业得到了迅猛发展。2001年以来我国社会物流总额连续四年保持加速增长的态势。物流运行条件不断改善,社会物流总效益进一步提高,物流对经济增长的贡献越来越大,经济发展对物流的依赖程度也越来越高。物流业已经成为国民经济发展的重要产业和新的经济增长点。与此同时,各级政府也充分认识到物流业的作用并给予了高度重视,全国已有20多个省市和30多个城市制定了物流业发展规划并出台了必要的政策以及相关的法律法规,快速推进物流业的发展。

  一、物流政策法规建设得到各级领导的高度重视

  20世纪90年代以来,发展现代物流得到中央领导的高度重视。江泽民、吴邦国、李岚清、吴仪等中央领导同志以及各级政府官员在各种会议上发表了对流通、物流发展的许多重要讲话,从培育国民经济新的增长点,实现流通现代化的角度提出要大力发展现代物流,提高物流的现代化水平。中央有关部委也分别针对发展现代物流出台了相关的政策和规定。

  2005年8月,商务部颁布《关于加强流通法律工作的若干意见》(商法发[2005]400号),明确了今后一段时期市场法律工作的基本思路:“以党的十六大精神和科学发展观为指导,从建立和完善我国统一、开放、竞争、有序的现代市场体系出发,适应依法行政和实现对全社会流通实行统一管理的要求,大力推进市场流通立法工作,力争用3至5年的时间,使我国流通立法状况得到明显改善,初步建立起包括市场主体、市场行为、市场秩序、市场调控与管理等方面法律制度的现代市场流通法律体系。”

  2004年8月,由国家发改委、商务部、交通部、公安部、铁道部、海关总署、税务总局、民航总局、工商总局等九部委联合制定的《关于促进我国现代物流业发展的意见》经国务院批准正式颁布。其主要内容包括四大方面:营造现代物流业发展的良好环境;采取切实有效措施,促进现代物流业发展;加强基础性工作,为现代物流发展提供支撑和保障;加强对现代物流工作的综合组织协调。《意见》的颁布,从税收政策、土地政策、市场秩序等方面明确了物流产业发展政策取向,对我国物流业发展具有十分重要的意义。

  2001年3月,原国家经贸委会同铁道部、交通部、信息产业部、对外经济贸易合作部、中国民用航空总局等六部委联合下发了《关于加快我国现代物流发展的若干意见》。这是我国从政府角度下发的第一个有关物流发展的政策性、指导性文件,为物流健康快速发展奠定了良好的政策基础。文件明确提出了现代物流发展的指导思想和总体目标,要求积极培育现代物流服务市场;努力营造现代物流发展的宏观环境;继续加强物流基础设施的规划与建设;广泛采用先进信息技术,加快科技创新和标准化建设;加快对外开放步伐,学习借鉴国外先进经验;加强人才建设,促进产学研结合;继续深入研究探索,不断适应现代物流的发展。

  2001年8月,交通部颁布实施了《关于促进运输企业发展综合物流服务的若干意见》,明确提出了交通业发展物流服务的指导思想和总体目标,要求加强主枢纽建设和发展中转货运站和运输仓储设施,鼓励不同类型企业联合经营以发挥综合优势,鼓励发展多式联运和“门到门”服务,鼓励开发第三方物流服务,在坚持适度对外开放原则的前提下提高开放质量和水平。

  2002年4月,国家经贸委、交通部、外经贸部、铁道部、海关总署、国家质检总局等六部委联合制定了《加快发展我国集装箱运输的若干意见》,其目的在于加强全国集装箱运输工作的综合组织与协调,改善服务环境,提高工作效率,加强基础设施建设,大力推动多式联运。

  2002年6月,商务部发布《关于开展试点设立外商投资物流企业工作的有关问题的通知》。通知对外商投资物流企业在市场准入和审批程序方面作了具体规定,目的在于规范外商投资物流企业的市场行为,促进国际贸易和物流的对外开放及健康发展。这是我国承诺加入WTO后三年内逐步开放物流市场的一个实质性的举措,标志着我国物流市场正式对外开放。

  近几年还陆续出台了促进物流发展的法律法规,如国务院发布的《中华人民共和国国际海运条例》,外经贸部颁布的《外商投资现代物流管理规定》,铁道部颁布的《铁路货物运输管理条例》,交通部颁布的《国内水路货物运输规则》,中国民航总局颁布的《中国民用航空货物国际运输规则》等法律法规。此外,《港口法》、《运输市场准入条例》、《管道法》、《城市公共交通管理条例》等法律法规也将相继出台,《铁路法》、《公路法》、《民航法》也在修订之中。由中国物流与采购联合会组织专家研究制定的《物流术语》已成为国家标准。

  此外,国家还将出台一系列措施来推进物流产业的发展。这些措施包括:规范物流企业前置性审批,除国家法律法规和国务院相关文件规定的审批之外,其他前置性审批一律取消;取消国内铁路货运代理资格的行政性审批;完善物流企业税收管理,实行差额纳税;加强收费管理,取消不符合国家法律法规规定的行政性收费、集资收费等;扩大对外开放,鼓励外国物流企业到中国开设物流公司,参与中国物流企业的建设和运营;完善投资环境,对进出口货物实施“提前报检、提前报关、货到放行”的通关模式;优化城市配送车辆交通管理,对物流企业从事运输的车辆在市区通行、停靠方面提供便利。

  二、我国物流业现行政策还未形成完整的体系

  虽然国务院以及各部委相继出台了一系列物流运行的政策法规,但从整体上看,物流政策还未形成完整的体系。

  1.现代物流发展缺乏指导整个物流产业发展的战略性、纲领性的产业政策以及相关的支持配套政策,如融资政策、产权转让政策,市场准入和退出政策、社会保障政策等.目前我国对现代物流的理性认识尚处于初级阶段,企业界对物流业务的重视和开发还有很大的局限性。特别是处于物流核心地位的公路交通、铁路交通、水路交通和航空等企业,各自为战,部门垄断、行业垄断、地区垄断等阻碍了我国现代物流业的发展。这一点从现有的物流法律法规中也能略见一斑,以部门、行业立法为主,技术性法规居多,法律法规的效力十分有限。

  2.政策导向定位不准,目标重点不明确,缺乏可操作性.现代物流作为一项跨行业、跨部门、跨地区、甚至跨越国界的系统工程,需要各行业、各部门协同作战,密切配合,进行长期不懈的艰苦努力,构筑专业化、社会化、现代化的物流服务网络体系。目前国家政策对物流业发展的制度环境、在一段时期内的发展目标、发展重点并没有明确体现,造成物流发展的盲目性,各地各级政府不分具体情况一哄而上,物流园区、物流基地等相继上马,有些已陷入进退两难的境地。如果有明确的政策导向,明确不同地区不同的发展目标和重点,应能避免这种现象的发生。

  3.现行政策多为部门法规,缺乏统筹物流产业整体规范发展的综合性产业政策.从已颁布的法规来看,多是从部门角度出发对本行业的行为进行干预和规范。如现行法规中较多是专门针对运输业的法规,包括公路、铁路、海运、港口、货代等。物流业是一个需要整合多个行业资源来实现高效率的特殊产业,尤其需要有能整合不同行业资源、具有整体性的法规,这方面现行法规仍有很大欠缺。

  4.事后政策居多,缺乏前瞻性、系统性.一项政策或法规应具有前瞻性,应能在事前就规范总体的框架,应能预见到一些将会出现的问题并予以规范。同时政策的出台还应有系统性,成系列地推出。但现行政策的推出多在事后,尤其是出现问题时才会想到相关的政策法规的不健全,这是非常不利于物流业发展的。任何事物的发展都离不开相配套的政策法规,尤其是处于高速发展时期的新兴事物,更需要健全的法规来创造规范发展的环境,在这方面我们仍有很长的路要走。

  5.缺乏鼓励物流技术创新的政策.在物流业的发展进程中,物流关键技术的发展是至关重要的。物流技术包括硬技术和软技术,涉及诸多方面,如条形码技术、电子数据交换、卫星定位系统、高速快捷的运输方式和运输规划等。现代物流发展除了企业发展战略的调整以及企业物流服务能力的进一步开发之外,更重要的是来自技术的因素尤其是信息技术。现代信息技术提供了对物流中大量的、多变的数据进行快速、准确、及时采集并迅速分析处理的能力,大大提高了信息反馈功能,进而提高了控制管理能力和客户服务水平,提高了物流运营的效率。因此,应尽快推出相关的物流技术促进政策,实现物流业关键技术的迅速发展和广泛应用,以技术进步来推动物流业的快速高效发展。

  三、对今后制定物流政策的建议

  2001年底,我国制定了未来5年全国物流发展规划,其主要内容有:一是积极培育发展第三方物流企业,争取到“十五”期末社会化物流配送的比例达到50%以上;二是修建若干条贯通全国并可以开展国际配送业务的联运干线,构建全国性的商品物流配送绿色通道;三是在全国大中城市、主要商品生产、集散地和交通枢纽,建设具有合理规模的现代商品物流中心和专业化配送中心,构建全国性物流配送网络;四是培育若干国家物流骨干基地,有条件的争取发展成为亚洲的重要物流中心:五是确定一批物流配送示范项目,在全国各大区中心城市,选择符合现代商品物流配送基础条件的企业,建立具有全国性经营网络的专业化骨干物流配送企业。

  有鉴于此,我们必须加强对物流业相关配套政策法规的研究。配套的、具有前瞻性和系统化的政策法规是规范和推动物流业发展至关重要的制度保证。要加强对政策的作用机理、政策实施效果、政策系统性和科学性的研究,树立科学发展的政策导向,制定相配套的并具有可操作性的物流政策,为物流业创造良性发展的制度环境。

  第一,加快制定物流产业政策,从产业发展的角度来统筹规划、整合资源,实现物流业的整体推进.物流的产业化发展是趋势,是社会分工专业化的需要,也是实现规模经济的需要。物流组织活动只有在规模经营和网络化运作的基础上才能产生预期的效益。因此,工业及商业企业寻求物流服务的外部支持或构建供应链已是大势所趋,企业物流管理与专业物流经营也将进一步融合和渗透。当前物流业正处于快速发展时期,必须从产业发展的角度来制定物流业的产业政策,这将有利于与物流发展相关的各个行业及经济管理部门,按物流产业化发展的内在要求进行政策设计与推进,避免无谓的部门权力纷争。制定物流产业政策还将进一步促进不同领域相关行业在发展现代物流进程中的协调和配合,强调整体性发展,达到共同发展提高效率的目的。

  产业政策是政府为了实现某种经济和社会目标,以产业为直接对象,通过对全产业的保护、扶植、调整和完善,直接或间接干预本产业企业的经济活动以及商品、服务、金融市场的相关政策的综合。产业政策是政府对未来产业结构变动方向的干预,同时也是为弥补市场机制失灵而采取的补救措施。通过实施产业政策,可以明确产业发展方向,规划产业结构,规范产业市场,整合多方资源,提升本产业产品竞争力,实现资源的优化配置和高效率。产业政策的主要作用在于弥补市场的缺陷;实现产业的超常规发展,缩短赶超时间;促进产业结构合理化与高度化,实现产业资源的优化配置;增强产业的国际竞争力。因此,制定有效的产业政策是进一步推动物流业产业化发展的必然选择。

  制定产业政策的理论依据包括四个方面:(1)后发优势理论。依据李斯特的动态比较费用学说,工业化起步较晚的国家,有可能经过产业政策的保护与培育,发展起新的优势产业并以这种优势产业参与国际分工,从而实现以先进的生产结构占据有利的国际分工地位。因此,只要在政策的保护下达到规模经济阶段,就能发展起新的优势产业。(2)结构转换理论。结构转换是一个重要的利益再分配的过程,需要在产业政策的指导下主动实施,因而必须要有政策的干预才能顺利完成。(3)规模经济理论。应当利用产业政策首先保证工厂规模达到最优,因为只有这样才能保证产业迅速成长并获得国际竞争力,进而与国外企业抗衡,为了本国的长远利益,政府应当通过产业扶持政策来负担产业振兴费用,尤其是通讯、交通运输等最优规模很大的产业,由于达到规模经济之前的社会收益率远高于企业收益率,政府在一定时期内直接投资或直接出面组织国有企业是必要的。(4)技术开发理论。技术是一种难以按一般市场原则进行交易的知识财富,技术的开发过程或开发结果经常存在着社会收益率大于企业收益率的可能性,而这种可能性会极大地削弱企业投资技术开发的积极性,因此在技术开发过程中,政府的产业政策干预是保证技术不断进步的必要条件。

  物流发展的产业政策,应当包括产业促进政策,产业组织政策,企业布局规划,相关行业协调政策以及相配套的土地政策、税收政策、市场准入政策、金融政策等。由于目前物流业分散在不同主管部门,因此一定要防止政出多门,防止物流企业无所适从的现象进一步蔓延。同时,由于物流企业平均利润水平比较低,为了确保物流产业健康发展制定相应的扶植政策是必要的。

  制定物流产业政策应遵循以下原则:将物流产业确定为一定时期内重点发展的产业;明确中心城市物流的政策定位;政策的目标在于培育和健全物流市场;以物流技术政策为核心,鼓励技术开发和关键技术创新;要强调发挥行业协会的作用,实现各相关行业的有效整合,进而全方位推进物流产业化发展;建立政策实施的保障体系。

  第二,树立物流业发展的正确政策导向,提升政策的科学性和透明度.任何一项政策的制定与实施,必须找准“切入点”,同时配合具体的相应措施。这样的政策才称得上是科学严谨的,才能真正发挥应有的效用。首先,要树立正确的政策观念,即要树立产业政策的观念,重视物流基础设施建设观念,实施适度开放与保护政策的观念以及科学的行业管理政策的观念。要加强基础性政策的引导和扶持。其次,明确物流业发展的目标和重点。根据地区经济发展的总体规划,确定物流业的发展规划,明确发展目标和重点:建立现代物流体系,构建高效率的区域物流网络,建立物流技术标准,促进物流系统的合理布局、物流园区的有序建设等。再次,明确政府职能,即为物流业的发展构造良好的制度环境,积极引导和扶持物流业的规范发展,协调各部门之间的关系和利益分配,实现各方资源的整合,统筹调度,以高效率地提供物流服务。

  应倡导物流业的专业化发展以及规模经济效应,给第三方物流企业以必要的优惠政策,努力提高物流的产业化水平。政策的落点是企业,要加快物流企业的改制、重组和转型,形成能实现规模经济的大型物流企业,推进物流企业的规范化、制度化建设,实现物流服务的社会化、经营的规模化、运输组织高效化、流通加工一体化,形成综合、高效的物流体系。

  第三,构建物流业的市场准入制度.物流业的规范发展有赖于一个规范的市场。构建物流业的市场准入制度是非常重要的制度建设内容,为此要明确物流企业的分类,明晰物流服务业的经营内涵,界定物流服务企业的范围:要建立市场监管体系,制定相应的标准,从严审批,从严管理,从源头规范企业的各种行为,进而实现整个物流市场的规范发展:要充分发挥行业协会的作用,加强行业管理和自律。

  第四,要借鉴发达国家物流发展的经验,提升物流管理的水平。

  第五,建立必要的政策效用评估体系.一项政策出台以后,其可行性、科学性、实用性、有效性如何,在物流管理的具体实践中到底能起多大的作用,这种事后的评估是十分必要的,理应引起足够的重视。这种评价也是政策科学性的充分体现。通过评估,可以评定现行政策的实际效果,以此给政策的制定者提供比较、鉴别及评判的依据,并依此决定对现有政策的选择、调整、完善、推广、创新甚至放弃。

  目前看来,进行政策有效性评估所依据的标准可以有这样几个:

  (1)政策有效性,一项政策实施后对政策主体运行环境改善的影响作用。

  (2)经济效率,政策实施后所产生的效率,包括企业的、社会的乃至环境的经济效率。

  (3)管理与执行成本,在政策实施过程中所付出的管理方面和执行过程的各种费用,这个费用必须控制在一定范围内,这是衡量一项政策经济科学性的关键标准。

  (4)资金配置,政策给予的资金支持是否配置于最需要的环节、最关键的技术以及最核心的领域,最终使有限的投入获得最佳的效果。

  (5)动态影响,政策的实施是有时期性的,它所产生的影响是动态的、延续的,如果一项政策能产生持续的积极效应,以至于对周边范围和今后的长期发展都有广泛的影响,那么这项政策就是成功的。

  ●本文系北京市哲学社会科学规划办重点项目《北京物流蓝皮书》(项目编号:04BJBJGll0)于课题《北京市物流发展政策报》的研究成果之一。

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